慈善蓝皮书：公益金使用监视存问题

2016-05-27 16:19 好博体育 1

中国网5月27日讯　5月27日，由中国社会科学院社会政策研究中心及社会科学文献出书社配合举办的《慈善蓝皮书：中国慈善生长陈诉（2016）》宣布会在京举行。蓝皮书指出，近年来我国彩票刊行规模不停扩大，彩票公益金的规模也随之扩大，而在筹集比例、分配使用领域、监视治理措施等方面，日益袒露出一些问题，突出体现在以下四个方面。

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《国务院关于进一步规范彩票治理的通知》要求，从2002年1月1日起，彩票公益金比例不得低于35%。但国务院划定的这个比例底线一直不停被突破。2012年，彩票公益金占彩票刊行销售总数的比例仅为28.8%，2015年，这个比例继续下滑到26.6%。差异的彩票种类和游戏品种，彩票公益金提取比例差异很大：以双色球、超级大乐透、3D、排列三等为主的乐透数字型彩票，彩票公益金提取比例基本稳定在35%；即开型彩票及视频型彩票，彩票公益金的提取比例多为20%；以足球彩票为主的竞猜型彩票，提取比例只到达18%。针对彩票公益金提取比例泛起萎缩的状况，2015年，财政部《关于进一步规范和增强彩票资金组成比例政策治理的通知》明确对彩票公益金的提取比例做出调整，要求严格限定彩票奖金比例、合理控制彩票刊行费比例、切实保障彩票公益金比例，新开设的任何彩票游戏品种，彩票公益金的比例最低都不得低于20%。已上市销售的彩票品种中，竞猜型彩票游戏公益金比例低于20%的，要通过降低刊行费比例的方式上调相应彩票游戏的公益金比例。这个通知基本迁就了公益金提取比例萎缩的现实。但尽管如此，这个通知能否具备足够的权威和效力，能否获得严格的贯彻执行，还需要走着瞧。彩票刊行销售20多年来的实践讲明，在彩票资金中，最容易受挤占的不是彩票奖金，也不是彩票刊行费，而是彩票公益金。这是因为，在彩票资金组成中，彩票奖金是硬指标，返奖比例低会直接影响彩票的游戏吸引力和市场竞争力，也间接影响彩民的权益，因此彩票奖金比例多年来一直呈上行趋势，甚至泛起通过奖池和促销措施，非理性拔高奖金的不正当竞争。而彩票刊行费直接涉及彩票机构和彩票代销者的利益和事情驱动力，在目前彩票刊行体制下，削减刊行费的难度也很大。尽管在2001年国务院就明确提出了“今后随彩票刊行规模的扩大和品种增加，进一步适当调整彩票刊行资金组成比例，降低刊行用度，增加彩票公益金”的原则，《彩票治理条例》也以行政规则的形式做出了同样的原则要求，但是，这些要求不光没有获得严肃落实，反而朝着相反的偏向生长。这种随着彩票刊行量规模不停扩大而彩票公益金比例却不停式微的现象，是否切合彩票生长纪律不行妄言，但不切合执法和政策的要求却是铁的事实，必须引起决策者的高度重视。

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凭据《彩票治理条例》和国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金凭据中央和地方各50%的比例进行分配。该资金按政府性基金治理措施纳入预算，不用于平衡财政一般预算，而且专项用于社会福利、体育等社会公益事业。其中，中央集中的彩票公益金的60%要用于增补全国社会保障基金，30%要用于中央专项彩票公益金，其他的部门要由民政部和国家体育总局凭据各5%的比例用于社会福利和体育事业。地方留成的彩票公益金占全部公益金的50%，划定由省级财政部门商民政、体育等有关部门研究确定分配原则。

近年来，中央本级公益金被用于增补全国社会保障基金的比例不停攀升。2015年中央本级彩票公益金支出总额的361.97亿元中，有327.34亿元用于增补全国社会保障基金，占比凌驾90%。全国社会保障基金是国家社会保障储蓄基金，它由四个部门组成，一是中央财政预算拨款。二是国有资本划转。三是基金投资收益。四是国务院批准的其他筹集资金的方式。该基金划定专门用于人口老龄化岑岭期的养老保险等社会保障支出的增补、调剂。该基金自2000年设立以来，累积基金规模已凌驾1.5万亿元。其中，由中央财政预算拨款部门，主要是通过彩票公益金来部署。有的学者对此提出质疑，认为中央财政的这一做法不切合《彩票治理条例》关于彩票公益金“不用于平衡财政一般预算”的禁止性划定。而且，孝敬了社会公益金的宽大彩民，有几多比例属于全国社会保障基金未来的受益群体，缺乏科学的匡算。如此大规模地将彩票公益金增补社保基金，其正当性、科学性、合理性和公信力，均有待进一步研究论证。据“2016年中央本级政府性基金支出预算”，中央本级的彩票公益金的支出预算，除了要用于增补全国社会保障基金之外，还应该用于社会福利、体育事业、教育事业、红十字事业、残疾人事业、城乡医疗救助、文化事业、执法援助以及其他社会公益事业。对于地方保留彩票公益金的分配使用情况，蓝皮书课题组缺乏完整的统计。以下的数字可以作为抽样进行分析。凭据审计署2015年宣布的《彩票资金审计结果》，2012年以来，被抽查审计的18个省共部署彩票公益金资助项目14.28万，支出896.44亿元。其中，社会福利事业396.69亿元，占比41.2%；体育事业296.85亿元，占比33.1%；教育事业61.7亿元，占比6.88%；残疾人事业29.78亿元，占比3.32%；都市医疗救助21.58亿元，占比2.41%；农村医疗救助17.4亿元，占比1.94%；扶贫16.78亿元，占比1.87%；文化事业6.75亿元，占比0.75%。此外，另有执法援助0.81亿元，红十字事业0.6亿元，其他公益性事业等47.5亿元。在地方，彩票公益金适用领域和分配比例，主观性、随意性和不确定性的问题在一定水平上存在。尤其需要指出的是，随着彩票刊行规模的扩大，问题彩民带来的负面社会效应开始发酵，但是，彩票公益金未能为解决这样的明显的社会问题孝敬合理而卖力任的投入。

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从历年来彩票公益金的使用情况看，能够有资格使用彩票公益金的主体，主要是社保基金以及民政、体育、教育、文化、扶贫、卫生、团中央等政府部门以及官办的群团组织。这些组织一方面具有坚实的财政预算或者募捐资金，同时又可以获得巨额的彩票公益金。与此对照，严重缺乏项目资金的民间慈善组织险些没有获得彩票公益金的渠道和时机。

如此数量巨大的彩票公益金，在没有竞争机制的条件下，通过行政体制下拨使用，社会效果无从考评。《彩票公益金治理措施》虽然对省级以上民政、体育行政等彩票公益金使用部门、单元，建设绩效评价制度，将彩票公益金支出的绩效评价结果作为部署预算的依据，但是，这种自我考评的机制很难科学客观地权衡资金的使用绩效和效率。

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对于彩票公益金的使用羁系，《彩票公益金治理措施》第十七条有明文划定，即省级以上彩票公益金的使用部门、单元，须在每年3月底之前向同级财政部门报送上年度彩票公益金的使用情况。包罗项目如何组织实施；资金使用和结余的情况；项目的社会效益和经济效益等。应该说，没有建设起对于单项彩票公益金使用的专项审计机制，以及完善的社会监视机制，只是划定公益金使用单元每年要向财政部提出使用情况陈诉，这是很难保证彩票公益金不泛起跑冒滴漏甚至滥用状况，能够用于所允许的社会公益事业的。尤其是随着彩票公益金规模还在不停扩大，其使用羁系的问题将越来越突出。目前，使用中央专项彩票公益金的，要由申请使用的部门、单元先向财政部提交项目申报质料，再由财政部提出审核意见后，报国务院审批。而对于使用领域和规模，事先并没有计划，审批也缺乏基本的尺度和果真透明的审核机制。在2015年的彩票审计风暴中，涉及违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。其中涉及彩票公益金资助项目854个，占抽查项目数的17.2%。

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